Indice: 1. La legge delega al codice dei contratti pubblici e gli obiettivi del PNRR – 2. Le centrali di committenza: inquadramento generale – 3. Il nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti: ambito soggettivo e oggettivo di applicazione – 4. Ambiti e requisiti di qualificazione
1. La legge delega al codice dei contratti pubblici e gli obiettivi del PNRR
In Italia, secondo le stime più accreditate, operano più di 20 mila stazioni appaltanti, con effetti negativi sull’efficientamento dell’azione amministrativa e sulla spesa pubblica.
Il tema della centralizzazione delle committenze e della qualificazione delle stazioni appaltanti, prima ancora di essere inserito all’interno della legge delega numero 78 del 2022, è stato inserito tra gli obiettivi del PNRR, il quale individua nel personale pubblico il motore del cambiamento e dell’innovazione della pubblica amministrazione. La formazione del personale e, più in generale, lo sviluppo delle competenze dell’amministrazione rivestono infatti un ruolo chiave nel perseguimento degli obiettivi di riqualificazione del nostro paese.
È stata dunque la necessità di dare attuazione al PNRR a rendere necessaria ed improcrastinabile l’attuazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti.
Conseguentemente, con la legge delega n. 78 del 2022 il Parlamento ha affidato al Governo il compito di procedere alla redazione di un nuovo codice dei contratti pubblici.
A tal proposito la legge delega, nell’enucleare i principi e i criteri direttivi a cui il legislatore delegato avrebbe dovuto attenersi, faceva riferimento alla necessità di ridefinire e rafforzare la “disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti, afferenti ai settori ordinari e ai settori speciali, al fine di conseguire la loro riduzione numerica, nonché l’accorpamento e la riorganizzazione delle stesse, anche mediante l’introduzione di incentivi all’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l’espletamento delle gare pubbliche” nonché di definire le “modalità di monitoraggio dell’accorpamento e della riorganizzazione delle stazioni appaltanti” e di provvedere al “potenziamento della qualificazione e della specializzazione del personale operante nelle stazioni appaltanti, anche mediante la previsione di specifici percorsi di formazione, con particolare riferimento alle stazioni uniche appaltanti e alle centrali di committenza che operano a servizio degli enti locali”.
2. Le centrali di committenza: inquadramento generale
L’art. 1, comma 1, lett. i) dell’all. I al d.lgs. n. 36 del 2023 definisce la centrale di committenza come una stazione appaltante o un ente concedente che fornisce attività di centralizzazione della committenza in favore di altre stazioni appaltanti o enti concedenti e, se del caso, attività di supporto all’attività di committenza. Si tratta di una definizione perfettamente in linea con quanto disposto dalle direttive europee del 2014 relative ai settori ordinari e speciali.
Gli artt. 62 ss. D.Lgs. n. 36/2023 riguardano invece le aggregazioni e la centralizzazione delle committenze (art. 62), la qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza (art. 63) e gli appalti che coinvolgono stazioni appaltanti di altri Stati membri (art. 64).
I compiti che le centrali di committenza possono svolgere sono elencati all’art. 62, comma 7, il quale dispone che esse, in relazione ai requisiti di qualificazione posseduti possono: 1) progettare, aggiudicare e stipulare contratti o accordi quadro per conto delle stazioni appaltanti non qualificate; 2) progettare, aggiudicare e stipulare contratti o accordi quadro per conto delle stazioni appaltanti qualificate; 3) progettare, aggiudicare e stipulare convenzioni e accordi quadro ai quali le stazioni appaltanti qualificate e non qualificate possono aderire per l’aggiudicazione di propri appalti specifici; 4) istituire e gestire sistemi dinamici di acquisizione e mercati elettronici di negoziazione; 5) eseguire i contratti per conto delle stazioni appaltanti non qualificate nelle ipotesi di cui al comma 6, lettera g).
In aggiunta, ai sensi del comma 11 del medesimo articolo le centrali di committenza qualificate possono svolgere, sempre in relazione ai requisiti di qualificazione posseduti, attività di committenza ausiliaria in favore di altre centrali di committenza o per una o più stazioni appaltanti senza vincolo territoriale con le modalità di cui al comma 9, primo periodo, ovvero o mediante accordo ex art. 30 del T.U. sugli enti locali o mediante accordo ex art. 15 della L. n. 241/90 o mediante altra modalità disciplinante i rapporti in funzione della natura giuridica della centrale di committenza.
3. Il nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti: ambito soggettivo e oggettivo di applicazione
Come anticipato, il nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti costituisce il cuore della riforma. La finalità del sistema di qualificazione è di attestare la capacità di “gestire direttamente, secondo criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, e nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza le attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, di un servizio o di un lavoro” (ANAC, deliberazione n. 441 del 28.9.2022).
Il sistema si sostanzia in un elenco, istituito e gestito dall’ANAC, contenente le stazioni appaltanti qualificate, comprese le centrali di committenza e i soggetti aggregatori.
Sono iscritti di diritto nell’elenco, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, Consip S.p.a., Invitalia S.p.a., Difesa servizi S.p.A., l’Agenzia del demanio, i soggetti aggregatori di cui all’articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, Sport e salute S.p.a.
Inoltre, in sede di prima applicazione, le stazioni appaltanti delle unioni di comuni, costituite nelle forme prevista dall’ordinamento, delle provincie e delle città metropolitane, dei comuni capoluogo di provincia e delle regioni sono iscritte con riserva nel suddetto elenco. Peraltro, eventuali ulteriori iscrizioni di diritto possono essere disposte con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita l’ANAC, previa intesa in sede della Conferenza unificata.
L’ambito soggettivo di applicazione del sistema di qualificazione investe tutte le stazioni appaltanti, con la sola esclusione degli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici e dei soggetti privati tenuti all’applicazione del codice.
L’art. 2, comma 2, dell’all. II.4, D.Lgs. n. 36/2023 infatti esclude tali soggetti dall’ambito di applicazione delle disposizioni ivi previste in tema di qualificazione. Si tratta, in buona sostanza, delle imprese pubbliche e dei soggetti privati titolari di diritti speciali o esclusivi operanti nei settori speciali.
Quanto ai Comuni non capoluogo, a cui nel vecchio codice era dedicata una speciale disciplina, il d.lgs. n. 36/2023 oggi prevede che anch’essi dovranno e potranno acquisire la qualificazione per poter procedere autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi, all’affidamento di lavori o per ricorrere alle forme di partenariato pubblico-privato.
In relazione all’ambito oggettivo di applicazione, anche nel nuovo codice il legislatore ha riconosciuto alle stazioni appaltanti non qualificate la c.d. soglia di autonomia garantita, ovvero la possibilità di ricorrere autonomamente al mercato senza dover rivolgersi ad una centrale. Ciò, tuttavia, solo fino a determinati importi economici pari, per i lavori, a 500.000 euro e, per i servizi e le forniture, ai limiti previsti per gli affidamenti diretti (attualmente stabiliti in 140.000 euro).
Rispetto al precedente sistema, sono quindi state innalzate le soglie al di sotto delle quali anche le stazioni appaltanti non qualificate possono operare direttamente e in autonomia sia per la progettazione, sia per l’affidamento, sia per l’esecuzione dei contratti pubblici.
La qualificazione non è parimenti necessaria in caso di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori.
Per le procedure di affidamento di commesse di importi superiori, invece, le pubbliche amministrazioni devono essere qualificate e iscritte nell’apposito elenco istituito presso l’ANAC che, in assenza della qualificazione, non rilascerà il codice identificativo della gara precludendo quindi all’ente l’avvio della procedura.
Inoltre, in base a quanto disposto nell’allegato II.4, l’iscrizione nell’elenco ha una durata di due anni, decorsi i quali occorre procedere alla revisione della qualificazione.
4. Ambiti e requisiti di qualificazione
Il sistema di qualificazione è compiutamente descritto all’art. 63 e nell’allegato II.4 al Codice, allegato che potrà essere sostituito da un regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto1988, n. 400 e potrà essere oggetto di integrazione con norme organizzative, di definizione del sistema sanzionatorio o per consentire l’attività di controllo e di coordinamento di ANAC.
Il sistema è articolato per fasce di importo, fasi e ambiti di attività. Quanto al primo profilo, l’art. 63, D.Lgs. n. 36/2023 prevede una qualificazione base (servizi e forniture fino a 750.000 euro e lavori fino a 1 milione), intermedia (servizi e forniture fino a 5 milioni e lavori fino alla soglia europea) e avanzata (senza limiti di importo). Quanto al secondo profilo, la qualificazione può riguardare: 1) la capacità di progettazione tecnico-amministrativa delle procedure; 2) la capacità di affidamento e controllo dell’intera procedura; 3) la capacità di verifica sull’esecuzione contrattuale, ivi incluso il collaudo e la messa in opera. Con riferimento agli ambiti di attività, l’art. 63 dispone che la qualificazione può essere ottenuta per l’acquisizione di lavori, oppure di servizi e forniture.
Quanto ai requisiti per potere essere ammessi alle procedure di qualificazione, l’allegato citato dispone che le stazioni appaltanti devono essere in possesso dei seguenti requisiti: 1) iscrizione all’AUSA; 2) presenza nel proprio organigramma di un ufficio o struttura stabilmente dedicati alla progettazione e agli affidamenti di lavori, servizi o forniture; 3) disponibilità di piattaforme di approvvigionamento digitale.
L’allegato individua poi i livelli di qualificazione per gli affidamenti, distinguendo tra appalti di lavori e appalti di servizi e forniture.
In aggiunta, in netta discontinuità rispetto al passato, il legislatore delegato si è altresì preoccupato di disciplinare il procedimento amministrativo per ottenere la qualificazione.
Più precisamente, esso si snoda nelle seguenti fasi: 1) presentazione della domanda; 2)attribuzione da parte di ANAC del livello di qualifica per la progettazione e l’affidamento e/o per l’esecuzione con durata biennale; 3) verifica, da parte di ANAC, anche a campione, della veridicità delle attestazioni e dell’esistenza dei requisiti, con irrogazione – in caso di accertate gravi violazioni – di sanzioni pecuniarie o, nei casi più gravi, anche sospensive della qualificazione ottenuta.
Il sistema di qualificazione appena descritto entrerà tuttavia compiutamente a regime il 1° gennaio 2025.
Infatti, le stazioni appaltanti non qualificate per la progettazione e l’affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali possono, fino al 31 dicembre 2024, eseguire i contratti se sono iscritte all’AUSA e in possesso di una figura tecnica in grado di svolgere le funzioni di RUP. Inoltre, sempre fino a tale data, le stazioni appaltanti e le centrali di committenza qualificate per la progettazione e per l’affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali sono qualificate nche per l’esecuzione rispettivamente di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali anche per i livelli superiori a quelli di qualifica.
